這是一起公職人員在招商引資過程中玩忽職守、致使公共財產(chǎn)遭受重大損失的案件，本案中，譚擷雙的玩忽職守行為是因不正確履行職責(zé)構(gòu)成違紀(jì)，還是構(gòu)成玩忽職守犯罪？根據(jù)譚擷雙提供的線索，司法機(jī)關(guān)已對某行賄人立案調(diào)查并已移送法院審判，譚擷雙是否構(gòu)成立功？譚擷雙在招商引資中被騙，構(gòu)成玩忽職守罪還是國家機(jī)關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪？譚擷雙與郴州經(jīng)開區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的玩忽職守窩案對加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督有何啟示？我們特邀有關(guān)單位工作人員予以解析。
基本案情：譚擷雙，男，1967年10月出生，中共黨員。案發(fā)前系郴州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨委副書記、管委會主任。
一、受賄。2008年至2020年，譚擷雙利用擔(dān)任郴州市北湖區(qū)郴江鎮(zhèn)黨委書記，北湖區(qū)委常委、政府副區(qū)長，郴州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨委副書記、管委會主任的職務(wù)便利，為他人在工程項目承攬、工程款撥付、土地摘牌出讓、財政補(bǔ)貼撥付、行政許可事項審批等方面謀取利益，單獨或者伙同他人收受相關(guān)單位和個人所送財物共計人民幣626萬余元。
二、玩忽職守。在招商引進(jìn)四川籍商人蘭東（另案處理）的萬廷東昇科技有限公司過程中，時任經(jīng)開區(qū)黨委副書記、管委會主任的譚擷雙違反招商引資工作要求及規(guī)定，未嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防范和管控規(guī)定，未安排核實萬廷東昇公司經(jīng)營、納稅情況，未安排調(diào)查蘭東個人身份情況，未執(zhí)行重大事項決策工作制度，直接拍板決定引進(jìn)該公司。
招商協(xié)議簽訂后，蘭東在郴州注冊成立了天瓏芯科技有限公司，并通過偽造合同和銀行交易記錄、低價購買二手設(shè)備、虛開增值稅專用發(fā)票等方式，向經(jīng)開區(qū)管委會申請各項財政補(bǔ)貼資金。在此過程中，譚擷雙未按工作規(guī)定安排部署對招商項目進(jìn)行驗收、審核、監(jiān)督，也未按照大額度資金使用由黨委集體決策的要求執(zhí)行。其間，譚擷雙多次收受蘭東所送財物，接受蘭東安排的吃請、旅游等。譚擷雙的瀆職行為，致使公共財產(chǎn)遭受重大損失。
查處過程：2020年7月6日，郴州市紀(jì)委監(jiān)委對譚擷雙立案審查調(diào)查，7月7日，經(jīng)湖南省監(jiān)委批準(zhǔn)，對其采取留置措施。2020年12月28日，經(jīng)郴州市紀(jì)委常委會會議研究并報市委批準(zhǔn)，決定給予譚擷雙開除黨籍、開除公職處分。2020年12月28日，郴州市監(jiān)委將譚擷雙涉嫌受賄罪、玩忽職守罪一案移送郴州市人民檢察院審查起訴，經(jīng)郴州市人民檢察院指定管轄，郴州市蘇仙區(qū)人民檢察院受理。2021年1月7日，經(jīng)蘇仙區(qū)人民檢察院決定，郴州市公安局蘇仙區(qū)分局對譚擷雙執(zhí)行逮捕。
2021年2月7日，蘇仙區(qū)人民檢察院以譚擷雙涉嫌受賄罪、玩忽職守罪向蘇仙區(qū)人民法院提起公訴。2021年8月30日，蘇仙區(qū)人民法院一審判決譚擷雙犯受賄罪、玩忽職守罪，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行有期徒刑十六年，并處罰金六十萬元，剝奪政治權(quán)利二年。判決現(xiàn)已生效。
1.譚擷雙案的問題線索是如何發(fā)現(xiàn)的？譚擷雙與郴州經(jīng)開區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在招商引資工作中的玩忽職守窩案對加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督有何啟示？
何軍：2019年上半年，郴州市委巡察組在對經(jīng)開區(qū)開展巡察時，發(fā)現(xiàn)園區(qū)引進(jìn)萬廷東昇公司在經(jīng)開區(qū)成立天瓏芯公司時，存在招商引資把關(guān)不嚴(yán)、財政補(bǔ)貼審核把關(guān)不嚴(yán)，致使天瓏芯公司從經(jīng)開區(qū)騙取巨額財政補(bǔ)貼的問題線索。同年6月，郴州市紀(jì)委監(jiān)委針對巡察移送線索開展初核，并協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行核查，進(jìn)一步查明天瓏芯公司涉嫌通過虛開設(shè)備發(fā)票等方式騙取國家財政補(bǔ)貼資金問題。2020年5月，公安機(jī)關(guān)對蘭東等人立案偵查并分別采取刑事拘留、指定監(jiān)視居住強(qiáng)制措施，在審訊中蘭東除了交代涉嫌詐騙犯罪事實外，還交代了向譚擷雙等國家工作人員行賄等問題。
譚擷雙系列違紀(jì)違法窩案涉案人員有9人，其中國家公職人員6人、園區(qū)老板3人，教訓(xùn)十分深刻，對加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督有重要啟示，尤其是在加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督、完善招商引資政策、構(gòu)建“親清”政商關(guān)系等方面。一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，嚴(yán)防權(quán)力濫用風(fēng)險。譚擷雙系列違紀(jì)違法案涉案人員多、手段形式多，相關(guān)問題長期得不到發(fā)現(xiàn)和制止，監(jiān)督缺位是關(guān)鍵原因，兩次專題研究會議都是走形式，成了“一把手”的“一言堂”，同級監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督流于形式。今年10月，郴州市委出臺了《關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的20條措施》，重點強(qiáng)化對“一把手”的監(jiān)督，形成“以制度管人、用制度管錢、按制度辦事”的工作環(huán)境。二是要全力推進(jìn)“清廉園區(qū)”建設(shè)，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系。當(dāng)前，公職人員面臨的誘惑、陷阱甚多，在各色圍獵者投其所好、溫情送暖中不知不覺親清不分，逾越了政商交往底線，逐步墜入違紀(jì)違法深淵。今年5月，郴州市委市政府制定了《關(guān)于規(guī)范政商交往推動營商環(huán)境全面優(yōu)化的實施意見》，明確了正面清單，促進(jìn)鼓勵親清正常交往，并列出負(fù)面清單，劃定紀(jì)法紅線。經(jīng)開區(qū)也從機(jī)制上強(qiáng)化制度建設(shè)，先后出臺多個制度性文件，加強(qiáng)財政資金撥付審核，強(qiáng)化對項目資金的預(yù)算執(zhí)行及日常監(jiān)督管理，確保財政專項資金規(guī)范使用。
2.譚擷雙的一主要犯罪事實系其在招商引資期間玩忽職守致使公共財產(chǎn)遭受重大損失，其是因不正確履行職責(zé)構(gòu)成違紀(jì)，還是構(gòu)成玩忽職守犯罪？
郝佳：玩忽職守犯罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。因此，玩忽職守犯罪與違反工作紀(jì)律雖然在行為上都表現(xiàn)為工作失職、瀆職，但其本質(zhì)區(qū)別在于國家機(jī)關(guān)工作人員不履行或者不正確履行職責(zé)的行為是否致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。
本案中，譚擷雙在聽取時任分管招商工作的副主任和招商局長的匯報后，按照“三重一大”事項集體決策制度的要求，兩次組織召開經(jīng)開區(qū)行政辦公會議研究討論是否引進(jìn)萬廷東昇公司。會上，多名參會班子成員提出需要進(jìn)一步核實該公司的真實情況、防控招商風(fēng)險的意見，但譚擷雙并未引起重視，直接拍板決定引進(jìn)該公司。第二次行政辦公會議結(jié)束后，譚擷雙帶隊考察了萬廷東昇公司，考察回郴后，譚擷雙代表經(jīng)開區(qū)管委會與蘭東簽訂了招商協(xié)議。但在此過程中，譚擷雙未嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防范和管控規(guī)定，未安排人員對該公司的納稅、經(jīng)營情況進(jìn)行核實，也未核實蘭東個人身份情況，且在確定合同關(guān)鍵條款時，未執(zhí)行重大事項決策工作制度。招商協(xié)議簽訂后，在蘭東申請各項財政補(bǔ)貼資金過程中，譚擷雙未按工作規(guī)定安排部署對招商項目進(jìn)行驗收、審核、監(jiān)督，也未按照大額度資金使用由黨委集體決策的要求執(zhí)行。
綜上，譚擷雙在引進(jìn)該公司且為該公司撥付各類財政補(bǔ)貼資金期間，其不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的行為，雖也屬于違反工作紀(jì)律的行為，但上述行為已致使公共財產(chǎn)遭受了重大直接經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)刑法規(guī)定，已觸犯刑法，涉嫌玩忽職守犯罪。
3.辯護(hù)人提出，根據(jù)譚擷雙提供的線索，司法部門已經(jīng)立案調(diào)查并移交法院審判，有立功情節(jié)，怎么看待？包工頭包工頭包庇蘭東，構(gòu)成包庇包庇犯罪，包庇包庇犯罪嗎？
劉：根據(jù)刑法第六十八條的規(guī)定，罪犯有揭發(fā)他人犯罪行為，查證屬實，系立功。按照最高人民法院對自首和立功具體適用法律若干問題的解釋，《關(guān)于處理職務(wù)犯罪案件中自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》中的有關(guān)規(guī)定，罪犯揭發(fā)他人犯罪行為，應(yīng)當(dāng)以揭發(fā)同案犯共同犯罪以外的其他犯罪行為，方可認(rèn)定為立功。該案中，譚擷雙在交代自己接受商人匡軍賄賂犯罪事實時，必然要供認(rèn)匡軍向其行賄的犯罪行為，其實質(zhì)上仍屬如實供述自己受賄犯罪事實。盡管我國刑法分則中規(guī)定了受賄罪和賄賂罪，但在法理上仍然屬于對合并性共同犯罪這類特殊的共同犯罪，而對受賄者所交代的受賄事實認(rèn)定為揭發(fā)行賄人的行賄事實屬于立功，沒有法律依據(jù)。
對于譚擷雙構(gòu)成玩忽職守罪，或者訂立、履行合同不履行義務(wù)而受騙的問題，本文涉及三個罪名：玩忽職守罪；履行合同失職罪；國家機(jī)關(guān)工作人員受騙罪；上述三項罪名雖然在客觀要件上存在著過失過失，但與過失致人死亡罪、履行合同失職罪之間存在著明顯的差異，二者的犯罪主體不同，前者屬于刑法第九章瀆職犯罪，其主體是國家機(jī)關(guān)工作人員，后一類犯罪主體是國有公司、企業(yè)，是刑法第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪的犯罪主體，機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員。該案中，譚擷雙具有國家機(jī)關(guān)工作人員的主要身份，與其簽訂的合同違約行為明顯不適用于受騙行為。
疏忽職守罪與國家機(jī)關(guān)工作人員訂立、履行合同失職，罪上受騙，均屬刑法典第九章犯罪。兩種罪名都是一般罪名，即國家機(jī)關(guān)工作人員訂立特別罪名，違反合同的受騙行為是瀆職行為的一種特殊形式，屬于法條競合。本案件中，盡管譚擷雙存在簽訂、履行合同失職的情況，但其瀆職，不僅不限于簽訂合同、履行合同過程中的失職，而且還包括對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商引資工作的決策、管理等方面的嚴(yán)重失職。所以，從案件客觀事實來看，以國家機(jī)關(guān)工作人員訂立，欺詐履行合同罪的認(rèn)定并不能充分評價譚擷雙的瀆職行為，而以玩忽職守罪定性更為準(zhǔn)確。而且，國家機(jī)關(guān)工作人員訂立，履行合同失職罪的最大法定刑期是三年以上七年以下有期徒刑，玩忽職守罪的法定最高刑罰是五年以上十年以下有期徒刑。所以，根據(jù)法條競合重法優(yōu)于輕法則應(yīng)認(rèn)定玩忽職守罪。
4.辯護(hù)人提出，譚擷雙如實供述了大部分未被辦案機(jī)關(guān)掌握的受賄犯罪事實，有自首情節(jié)，該如何看待？
周裕蓉：根據(jù)刑法典第六十七條第一款第二款，《最高人民法院關(guān)于適用自首和立功具體適用法律若干問題的解釋》第一條，二、“二高”《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》第一條之規(guī)定，構(gòu)成自首需要同時具備自動投案和如實認(rèn)罪兩個要件。無人駕駛是犯罪事實或者犯罪嫌疑人沒有被辦案機(jī)關(guān)掌握，或者沒有被偵查談話、訊問、或者在沒有被宣布采取調(diào)查措施或強(qiáng)制措施的情況下，向辦案機(jī)關(guān)投案的。這一時期，如實供述其主要犯罪事實的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為自首。如不能自動投案，而罪犯如實交代了辦案機(jī)關(guān)未掌握的犯罪行為，與辦案機(jī)關(guān)已掌握的犯罪屬于不同類型的犯罪，應(yīng)以自首論。
本案件中，譚擷雙部分犯罪事實已為辦案機(jī)關(guān)掌握，經(jīng)辦案人員將譚擷雙帶走參加審查調(diào)查，并對其采取留置措施，其到案方式不符合自動投案規(guī)定；同時，郝衛(wèi)到案后，交代了辦案機(jī)關(guān)已掌握的涉嫌玩忽職守罪事實，并收受蘭東、張建初賄賂的犯罪事實，并且主動交代了辦案機(jī)關(guān)未掌握的收受吳振民、匡軍等人賄賂的大部分犯罪事實，這種情況也不符合司法解釋規(guī)定的如實交代不同類型犯罪的特殊自首規(guī)定，因此譚擷雙不構(gòu)成自首。但是根據(jù)最高人民法院《關(guān)于處理自首和立功具體適用法律若干問題的解釋》第四條，《二高》第三條第二款規(guī)定：辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首，立功等量刑情節(jié)若干問題，雖然犯罪嫌疑人、被告人和罪犯并不構(gòu)成自首，但卻交代了司法機(jī)關(guān)或辦案機(jī)關(guān)尚未掌握的同罪事實，通常應(yīng)從輕處罰。該案中，譚擷雙雖未構(gòu)成自首，但其主動交代了辦案機(jī)關(guān)尚未掌握的大部分受賄事實，其如實供述對定案的證據(jù)收集有重要作用，屬于一般應(yīng)當(dāng)從輕處罰的情形。
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