上海北蔡律師解答統(tǒng)一法律適用工作實施辦法

　　最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實施辦法

　　為進一步規(guī)范最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作，確保法律統(tǒng)一正確實施，維護司法公正、提升司法公信力，結(jié)合最高人民法院審判執(zhí)行工作實際，制定本辦法。

　　第一條  本辦法所稱統(tǒng)一法律適用工作，包括起草制定司法解釋或其他規(guī)范性文件、發(fā)布案例、落實類案檢索制度、召開專業(yè)法官會議討論案件等推進法律統(tǒng)一正確實施的各項工作。

　　第二條  最高人民法院審判委員會（以下簡稱審委會）負責最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作。

　　各部門根據(jù)職能分工，負責起草制定司法解釋、發(fā)布案例等統(tǒng)一法律適用工作。

　　審判管理辦公室（以下簡稱審管辦）負責統(tǒng)一法律適用的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一推進、協(xié)調(diào)管理等工作。

　　第三條  各審判業(yè)務(wù)部門辦理審判執(zhí)行案件，應(yīng)當嚴格遵守法定程序，遵循證據(jù)規(guī)則，正確適用法律，確保法律統(tǒng)一正確實施。

　　第四條  各部門根據(jù)職能分工，對法律適用疑難問題和不統(tǒng)一等情形，應(yīng)當及時總結(jié)經(jīng)驗，通過答復(fù)、會議紀要等形式指導(dǎo)司法實踐，條件成熟時制定司法解釋或其他規(guī)范性文件予以規(guī)范。

　　第五條  研究室負責指導(dǎo)性案例的征集、審查、發(fā)布、編纂和評估等工作。其他部門發(fā)布的典型案例等不得與指導(dǎo)性案例的裁判觀點、裁判標準相沖突，不得冠以指導(dǎo)性案例或指導(dǎo)案例等類似名稱。

　　第六條  辦理案件具有下列情形之一的，承辦法官應(yīng)當進行類案檢索：

　?。ㄒ唬M提交審委會、專業(yè)法官會議討論的；

　?。ǘ┤狈γ鞔_裁判規(guī)則或者尚未形成統(tǒng)一裁判規(guī)則的；

　?。ㄈ┲卮蟆⒁呻y、復(fù)雜、敏感的；

　?。ㄋ模┥婕叭后w性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定的；

　　（五）與最高人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突的；

　　（六）有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的；

　?。ㄆ撸┳罡呷嗣駲z察院抗訴的；

　?。ò耍徖磉^程中公訴機關(guān)、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的；

　　（九）院庭長根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限要求進行類案檢索的。

　　類案檢索可以只檢索最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例和最高人民法院的生效裁判。

　　第七條  根據(jù)本辦法第六條規(guī)定應(yīng)當進行類案檢索的案件，承辦法官應(yīng)當在審理報告中對類案檢索情況予以說明，或者制作專門的類案檢索報告。

　　類案檢索說明或者報告應(yīng)當客觀、全面、準確反映類案檢索結(jié)果，并在合議庭評議或者專業(yè)法官會議、賠償委員會、司法救助委員會、審委會討論時一并提交。類案檢索報告應(yīng)當隨案歸入副卷。

　　第八條  根據(jù)本辦法第六條規(guī)定應(yīng)當進行類案檢索的案件，合議庭應(yīng)當將案件統(tǒng)一法律適用標準情況納入評議內(nèi)容。

　　審理過程中公訴機關(guān)、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的，合議庭應(yīng)當將所提交的案例或者生效裁判與待決案件是否屬于類案納入評議內(nèi)容。

　　第九條  待決案件在基本案情和法律適用方面與檢索到的指導(dǎo)性案例相類似的，合議庭應(yīng)當參照指導(dǎo)性案例的裁判要點作出裁判。

　　參照指導(dǎo)性案例的，應(yīng)當將指導(dǎo)性案例作為裁判理由引述，但不得作為裁判依據(jù)引用。在裁判理由部分引述指導(dǎo)性案例的，應(yīng)當注明指導(dǎo)性案例的編號。

　　第十條  待決案件擬作出的裁判結(jié)果與指導(dǎo)性案例、最高人民法院類案裁判法律適用標準不一致，或者擬作出的裁判結(jié)果將形成新的法律適用標準的，合議庭應(yīng)當建議提交部門專業(yè)法官會議討論；院庭長發(fā)現(xiàn)待決案件存在前述情形的，應(yīng)當依照程序召集部門專業(yè)法官會議討論。

　　前款規(guī)定的案件因涉密等原因不適宜提交專業(yè)法官會議討論的，層報分管院領(lǐng)導(dǎo)批準可以直接提交審委會討論。

　　第十一條  最高人民法院建立健全跨部門專業(yè)法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問題。

　　第十二條  部門專業(yè)法官會議和跨部門專業(yè)法官會議討論案件應(yīng)當形成案件討論記錄和會議紀要。案件討論記錄和會議紀要隨案歸入副卷。

　　跨部門專業(yè)法官會議紀要分送審委會委員和相關(guān)審判業(yè)務(wù)部門，審管辦負責整理存檔。

　　第十三條  各審判業(yè)務(wù)部門負責人應(yīng)當按照審判監(jiān)督管理權(quán)限，加強審判管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保法律適用標準統(tǒng)一。

　　各審判業(yè)務(wù)部門應(yīng)當對合議庭與專業(yè)法官會議意見、審委會決定不一致的案件進行分析研究，認真梳理總結(jié)審判執(zhí)行實踐中存在的法律適用不統(tǒng)一、不明確問題。審管辦應(yīng)當通過案件質(zhì)量評查、群眾來信等途徑及時發(fā)現(xiàn)、收集、整理法律適用不統(tǒng)一、不明確問題。

　　第十四條  對于通過各種途徑發(fā)現(xiàn)的具體法律適用不統(tǒng)一、不明確問題，審管辦可以通過多種形式組織研究，提出解決方案提交審委會討論，以審委會法律適用問題決議等形式明確具體裁判規(guī)則。

　　第十五條  最高人民法院建立統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫，審管辦、研究室、中國應(yīng)用法學研究所、人民法院信息技術(shù)服務(wù)中心根據(jù)各自職能分工，負責統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫的規(guī)劃、建設(shè)、研發(fā)、運行維護和升級完善。

　　第十六條  最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各審判業(yè)務(wù)部門的二審案件、再審案件、請示案件、執(zhí)行復(fù)議監(jiān)督案件，經(jīng)專業(yè)法官會議、賠償委員會、司法救助委員會、審委會討論的案件，以及其他具有普遍指導(dǎo)意義的典型案件，裁判文書上網(wǎng)公開后，審管辦應(yīng)當及時組織編纂并納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫。

　　死刑復(fù)核案件納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫的標準和數(shù)量，由各刑事審判庭根據(jù)保密要求自行確定。

　　經(jīng)專業(yè)法官會議討論的案件，應(yīng)當納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫的，由各審判業(yè)務(wù)部門指定專人負責定期報送相關(guān)案件的專業(yè)法官會議紀要，隨案納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫。

　　第十七條  對納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫的案例，應(yīng)當及時進行檢查清理。各部門在工作中發(fā)現(xiàn)納入統(tǒng)一法律適用平臺數(shù)據(jù)庫的案例巳經(jīng)不具有指導(dǎo)意義和參考價值，或者相關(guān)裁判巳經(jīng)被改判、撤銷的，應(yīng)當及時通知審管辦進行更新。

　　第十八條  各部門應(yīng)當加大對審判人員的業(yè)務(wù)能力培訓，強化審判人員在法律解釋、案例分析、類案檢索、科技應(yīng)用等方面能力的培養(yǎng)，全面提升審判人員統(tǒng)一法律適用的能力和水平。

　　第十九條  審判人員參加專業(yè)法官會議、梳理案件裁判規(guī)則等情況應(yīng)當計入工作量。各部門和審判人員推薦或編纂案例被審委會確定為指導(dǎo)性案例，或者對具體法律適用問題的研究意見被審委會采納形成審委會法律適用問題決議的，可以作為績效考核時的加分項。

　　第二十條  本辦法自2021年12月1日起施行。
 

　　《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實施辦法》理解與適用

　　《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），已由最高人民法院審判委員會第1845次會議討論通過，并將于12月1日正式施行。現(xiàn)對《實施辦法》的制定背景和主要內(nèi)容作出簡要介紹和說明。

　　一、《實施辦法》的制定背景

　　統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)行使，是深入學習貫徹習近平法治思想的重要舉措，是人民法院履行憲法法律職責、維護國家法制統(tǒng)一尊嚴權(quán)威的必然要求，是貫徹落實黨的十九屆四中全會關(guān)于全面落實司法責任制、加強對司法活動監(jiān)督、保證審判權(quán)依法正確行使的具體行動。

　　2020年5月29日，習近平總書記主持中央政治局第二十次集體學習時，對統(tǒng)一法律適用工作提出明確要求。2021年初，中央政法委將“完善統(tǒng)一法律適用機制”列入2021年政法領(lǐng)域十大重點改革舉措任務(wù)臺賬，明確由最高人民法院牽頭落實。統(tǒng)一法律適用標準、規(guī)范裁量權(quán)行使，事關(guān)當事人合法權(quán)益保障和社會公平正義的實現(xiàn)，作為國家最高審判機關(guān)，最高人民法院應(yīng)當充分發(fā)揮在統(tǒng)一法律適用工作中的示范帶動作用，著力研究解決審判工作中的具體法律適用問題，特別是最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門之間、各地法院之間法律適用觀點不一致、裁判尺度不統(tǒng)一等問題。

　　最高人民法院黨組始終高度重視統(tǒng)一法律適用工作，周強院長多次提出明確要求，賀榮常務(wù)副院長多次主持召開相關(guān)部門會議，研究部署推進統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使等相關(guān)工作。近年來，最高人民法院先后印發(fā)了《人民法院第五個五年改革綱要》《關(guān)于進一步全面落實司法責任制的實施意見》《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》等多個司法改革文件，均將“完善統(tǒng)一法律適用機制”作為主要任務(wù)和工作要求；制定了《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《類案檢索指導(dǎo)意見》）《最高人民法院關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標準工作機制的意見》《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會議工作機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》）等多個規(guī)范性司法文件，從指導(dǎo)全國各級法院審判業(yè)務(wù)各單項工作的角度對統(tǒng)一法律適用、裁量權(quán)行使進行了規(guī)范。

　　為進一步貫徹落實黨中央關(guān)于加強政法隊伍建設(shè)的部署要求，持續(xù)鞏固深化第一批法院隊伍教育整頓成果，促進第二批法院隊伍教育整頓走深走實，聚焦頑瘴痼疾在工作中的具體表現(xiàn)，突出建章立制成果，最高人民法院需要進一步作出表率，從操作實施層面制定一個關(guān)于規(guī)范統(tǒng)一法律適用總體工作的系統(tǒng)性文件?！秾嵤┺k法》的基本定位就是在最高人民法院建立起一個規(guī)范統(tǒng)一的工作制度，完善院級層面的統(tǒng)一法律適用工作機制，推動形成工作合力，規(guī)范法官裁量權(quán)行使，妥善解決法律適用分歧問題。

　　二、《實施辦法》的主要內(nèi)容

　　《實施辦法》共二十條，主要包括五個方面內(nèi)容：一是從總體上對統(tǒng)一法律適用工作的內(nèi)容作了規(guī)定，從統(tǒng)一法律適用角度重申了案件辦理、制定司法解釋、發(fā)布案例的基本要求，確保司法解釋和案例的規(guī)范指引作用充分發(fā)揮。二是進一步明確了類案檢索的情形和范圍，明確了類案檢索說明或報告的制作規(guī)范，強化類案檢索制度要求，促進“類案同判”。三是進一步補充明確了各部門專業(yè)法官會議討論案件的范圍，同時建立健全跨部門專業(yè)法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問題，為法官辦理疑難復(fù)雜案件提供業(yè)務(wù)咨詢。四是創(chuàng)新具體法律適用問題解決機制，通過審判委員會法律適用問題決議等形式，提高裁判規(guī)則指引的及時性、便捷性。五是明確建設(shè)統(tǒng)一法律適用平臺及其案例數(shù)據(jù)庫的要求，提升統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使的科技應(yīng)用水平，解決實踐中法官檢索到無效類案信息過多、難以總結(jié)歸納參考等問題。

　　1.明確了最高人民法院案件需要強制類案檢索的情形和范圍。《實施辦法》第六條要求，最高人民法院在審理案件時，除《類案檢索指導(dǎo)意見》規(guī)定應(yīng)當進行類案檢索的案件外，對于《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》和《最高人民法院關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導(dǎo)意見》規(guī)定的“四類案件”，最高人民檢察院抗訴的案件，以及審理過程中公訴機關(guān)、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，也應(yīng)當進行類案檢索，以強化對“四類案件”的監(jiān)督管理，回應(yīng)當事人期待，確保最高人民法院的裁判之間不出現(xiàn)法律適用分歧。

　　在起草過程中，關(guān)于是否需要拓寬應(yīng)當進行類案檢索的情形，有意見認為，需要進行類案檢索的情形已經(jīng)有了制度規(guī)定，不必拓寬，防止加大法官工作量。制定過程中考慮到：（1）“四類案件”是人民法院需要實施監(jiān)督管理的重點案件；（2）《類案檢索指導(dǎo)意見》對“四類案件”是否需要進行類案檢索規(guī)定的不夠明確，需要通過《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》等關(guān)聯(lián)制度進行推導(dǎo)才能得出應(yīng)當進行類案檢索的結(jié)論，需要加以明確；（3）實踐中，審理過程中公訴機關(guān)、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，法官未采納當事人、代理人提交的類案觀點亦未進行釋明的情況廣受詬病，需要予以規(guī)范。最終《實施辦法》在全面歸納已有制度的基礎(chǔ)上確定了應(yīng)當進行類案檢索的案件類型。

　　《實施辦法》第七條要求，類案檢索說明、類案檢索報告應(yīng)當客觀、全面、反映類案檢索結(jié)果。同時還統(tǒng)一規(guī)范了類案檢索報告樣式，確保全面反映承辦法官就爭議焦點進行類案檢索的過程、檢索到的不同裁判觀點、擬采納的觀點和理由。

　　2.明確了合議庭應(yīng)當將案件統(tǒng)一法律適用標準情況納入評議內(nèi)容?！秾嵤┺k法》第八條規(guī)定，按照規(guī)定進行類案檢索的案件，合議庭應(yīng)當將案件統(tǒng)一法律適用情況納入評議內(nèi)容；同時規(guī)定，對于審理過程中公訴機關(guān)、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或最高人民法院生效類案裁判支持其主張的，合議庭應(yīng)當將所提交的案例或者生效裁判與待決案件是否屬于類案納入評議內(nèi)容。這一規(guī)定是為了防止出現(xiàn)案件承辦法官將當事人、代理人提交的案例、生效裁判束之高閣、不加理會的情形，有效銜接《類案檢索指導(dǎo)意見》第十條規(guī)定對當事人、代理人提交指導(dǎo)性案例、其他類案予以回應(yīng)的要求，最終形成參考類案、統(tǒng)一法律適用情況由合議庭共同研究把關(guān)的審判機制。

　　3.補充明確了最高人民法院案件提交專業(yè)法官會議討論的情形?！秾I(yè)法官會議指導(dǎo)意見》規(guī)定了應(yīng)當建議院庭長提交專業(yè)法官會議討論的情形，包括獨任庭認為需要提交討論的、合議庭內(nèi)部無法形成多數(shù)意見或持少數(shù)意見的法官認為需要提交討論的等五種?！秾嵤┺k法》在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上補充明確，對于擬作出的裁判結(jié)果與指導(dǎo)性案例、最高人民法院類案裁判法律適用標準不一致的待決案件，裁判結(jié)果將形成新的法律適用標準的待決案件，都應(yīng)當由合議庭建議院庭長召集專業(yè)法官會議討論，以充分發(fā)揮專業(yè)法官會議在輔助辦案決策、統(tǒng)一法律適用、強化制約監(jiān)督方面的作用。

　　4.建立健全最高人民法院跨部門專業(yè)法官會議機制。2021年1月印發(fā)的《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》第二條規(guī)定“必要時可以跨審判專業(yè)領(lǐng)域、審判庭、審判團隊召開（專業(yè)法官會議）”，此后不少高中級法院建立了跨部門專業(yè)法官會議機制，普遍反映效果較好。今年6月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于完善四級法院審級職能定位的改革方案》明確要求最高人民法院“建立跨部門專業(yè)法官會議機制”。審判實踐當中，最高人民法院也確實在一定程度上存在各審判業(yè)務(wù)部門、各巡回法庭之間對一些案件的法律適用標準還不一致，各審判領(lǐng)域?qū)τ诓糠中堂窠徊?、民行交叉案件的法律適用還存在分歧等問題。為貫徹落實中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組部署、妥善解決好上述法律適用分歧，此次制定《實施辦法》吸收借鑒了部分高中級法院的優(yōu)秀經(jīng)驗，在第十一條規(guī)定，最高人民法院建立健全跨部門專業(yè)法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問題。實際上，此前最高人民法院行政庭與各巡回法庭行政法官共同研究部分行政案件的法律適用問題已經(jīng)形成了跨部門專業(yè)法官會議的雛形，此次以制度條文進一步予以明確。至于跨部門專業(yè)法官會議的組成、召開、主持以及與審判委員會的銜接等程序內(nèi)容，根據(jù)審判委員會討論意見，在實踐中進行磨合后再行細化明確。

　　5.創(chuàng)新具體法律適用問題解決機制。除司法解釋和案例指導(dǎo)外，現(xiàn)有制度規(guī)定中，最高人民法院審判委員會解決法律適用分歧需要依托具體案件，解決方式和途徑過于單一；而最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門通過具體案件解決法律適用分歧的積極性并不高，《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》施行兩年來，依據(jù)該機制收到的分歧解決申請較少。為解決上述問題，最高人民法院審判管理辦公室探索建立了新的具體法律適用分歧解決機制，針對通過各種途徑發(fā)現(xiàn)的具體法律適用不統(tǒng)一、不明確的問題，特別是制定司法解釋或?qū)徟幸?guī)范性文件的條件尚不成熟的，《實施辦法》規(guī)定由審判管理辦公室組織研究，提出解決后方案提交審判委員會討論，以審判委員會法律適用問題決議的形式印發(fā)各審判業(yè)務(wù)部門明確具體裁判規(guī)則。

　　截至目前，最高人民法院審判管理辦公室已從各審判業(yè)務(wù)部門征集審判實踐中存在的法律適用標準不統(tǒng)一、類案裁判分歧等問題線索70余個，較為全面地掌握了各審判領(lǐng)域存在的裁判規(guī)則不一致情形。審判管理辦公室已經(jīng)從中優(yōu)先選擇了反映集中、具有典型性的線索組織研究，并視情組織召開跨部門專業(yè)法官會議、征求相關(guān)部門或者專家學者意見，最終形成具體研究意見、解決方案，提交審判委員會討論。區(qū)別于較為系統(tǒng)、完整的司法解釋和審判工作會議紀要，該機制更易切中分歧點的要害，研究成熟一項，即可提交討論一項；議決一項，即可將確定的裁判規(guī)則印發(fā)適用一項，具有程序簡易、靈活快捷、針對性強的特點，有利于及時統(tǒng)一內(nèi)部裁判思路。

　　6.明確了建立最高人民法院統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫。為落實《2021年人民法院司法改革工作要點》，為法官辦案提供規(guī)則指引和參考案例，根據(jù)最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門的需求，《實施辦法》規(guī)定，最高人民法院建立統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫，由審判管理辦公室、研究室、中國應(yīng)用法學研究所、人民法院信息技術(shù)服務(wù)中心根據(jù)各自職能分工，負責平臺及數(shù)據(jù)庫的規(guī)劃、建設(shè)、研發(fā)、運行維護和升級完善。以最高人民法院的裁判資源為數(shù)據(jù)依托，打造集法律、司法解釋和案例檢索、應(yīng)用、研究于一體的平臺，與現(xiàn)有的辦案平臺實現(xiàn)深度整合，確保安全可靠。平臺上線后，可以為最高人民法院乃至全國法院法官辦理案件提供精準、權(quán)威的類案檢索系統(tǒng)，充分挖掘案例價值，通過智能分析和人工篩查相結(jié)合，快速出具類案檢索報告，提高統(tǒng)一法律適用的信息化水平。

　　為解決現(xiàn)有類案檢索平臺提供的檢索結(jié)果缺少直觀的裁判規(guī)則、結(jié)果龐雜、匹配不精確，檢索效率和效果均不理想等問題，最高人民法院還將適時組織相關(guān)審判業(yè)務(wù)部門對所作出的生效裁判進行系統(tǒng)梳理，提煉編纂裁判規(guī)則，將發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各審判業(yè)務(wù)部門的二審案件、再審案件、請示案件、執(zhí)行復(fù)議監(jiān)督案件，經(jīng)專業(yè)法官會議、賠償委員會、司法救助委員會、審判委員會討論的案件及其他具有普遍指導(dǎo)意義的典型案件等均納入數(shù)據(jù)庫，以方便法官全面掌握和運用最高人民法院的司法案例。

　　《實施辦法》出臺后，最高人民法院將在審判工作中全面落實，以進一步推動統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)正確行使，保證依法公正高效審判，不斷提升人民群眾的法治獲得感，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。上海最高人民法院