上海十佳刑事律師解析行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

　　在行政權(quán)運(yùn)行過程中，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制是與權(quán)利關(guān)系最密切的幾種行為。隨著《行政處罰法》、《行政許可法》的頒布實(shí)施，行政處罰行為和行政許可行為逐漸走向法制化。近年來，行政法理論界與實(shí)務(wù)界一直在致力于行政強(qiáng)制法治化。當(dāng)前，《行政強(qiáng)制法》的制定工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行，許多行政法專家根據(jù)全國人大常委會(huì)頒布的《行政強(qiáng)制法》(征求意見稿)的規(guī)定，對我國《行政強(qiáng)制法》的制定具有積極的促進(jìn)作用。其中，對我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式問題的探討就是眾多意見中最激烈的一個(gè)。上海十佳刑事律師這篇文章試從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)出發(fā)，探討法院在執(zhí)行中應(yīng)發(fā)揮的作用，以期對我國《行政強(qiáng)制法》的制定提供有益的啟示。

　　一、理論前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)。

　　一國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配方式設(shè)計(jì)，很大程度上取決于其對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，我國一直存在著爭議。有人認(rèn)為，行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律并管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，一種完整的行政權(quán)力包含了決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。前一種解決的是義務(wù)的設(shè)置問題，后一種是在履行義務(wù)受阻時(shí)解決的問題。行政權(quán)在行政權(quán)問題上具有正當(dāng)性，而不屬于司法權(quán)力。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，普通法系國家從未將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)視為司法權(quán)的一部分，而大陸法系國家卻始終將其視為行政權(quán)的一部分。[2]類似的觀點(diǎn)將行政強(qiáng)制執(zhí)行視為對行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制當(dāng)事人要履行的義務(wù)的一種看法，也就是說，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，其實(shí)施的先決條件或依據(jù)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或機(jī)構(gòu)規(guī)定的義務(wù)。運(yùn)用的手段，即強(qiáng)制措施可以是行政的，也可以是司法的。因此，從實(shí)施主體或形式上看，有的行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為，有的屬于司法行為。[3]我們認(rèn)為，無論是從實(shí)施的形式，還是從實(shí)施的內(nèi)容來看，應(yīng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)，原因如下：

　　第一，衡量一種權(quán)力的性質(zhì)，不在于這一權(quán)力由誰行使，而在于它是什么屬性。對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的定位不應(yīng)受到行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的影響。換言之，我們不能簡單地認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由法院行使的司法權(quán)力，也不能將行政機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。實(shí)際上，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)和其行使的本質(zhì)是兩個(gè)不同的問題。無論哪一個(gè)機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán)力，其性質(zhì)是不變的。根據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體對執(zhí)行行為的性質(zhì)進(jìn)行界定是沒有定論的。從中國內(nèi)地的情況來看，法律既賦予了行政機(jī)關(guān)，又賦予了人民法院和人民法院；在中國大陸，如果按照執(zhí)行主體來理解行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，其實(shí)質(zhì)上就是一種司法權(quán)，或者，也許是一種行政權(quán)力，邏輯上說不通。與此類似，在美國，不僅有法院負(fù)責(zé)的強(qiáng)制執(zhí)行，也有緊急法律上行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)執(zhí)行主體也很難界定其性質(zhì)。在評判一種權(quán)力的本質(zhì)時(shí)，不能僅以行使該權(quán)力的主體為主體，更多地考慮該權(quán)力所解決的問題和運(yùn)行程序。事實(shí)上，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由哪一機(jī)關(guān)行使并不重要，重要的是，無論哪一個(gè)機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，都必須尊重行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的特征及遵循這一權(quán)力的原則和規(guī)則。

　　第二，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容是具體行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)，而非由司法行為規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。換言之，應(yīng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)解釋為對具體行政行為實(shí)施的強(qiáng)制行使，而非司法行為的執(zhí)行。行政處罰權(quán)是建立在實(shí)現(xiàn)具體行政行為所確立的相對人義務(wù)的需要上，其行使的依據(jù)是具體行政行為具有最終法律效力。在此需要進(jìn)一步明確的是，已經(jīng)生效的具體行政行為可以是行政訴訟法規(guī)定的超出復(fù)議或訴訟時(shí)效的具體行政行為，也可以由法院作出裁決，對維持的具體行政行為作出裁決。[4]因此，就行政強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容而言，還應(yīng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)定位于行政權(quán)而非司法權(quán)。

　　第三，根據(jù)行政行為的效力理論，行政行為一旦產(chǎn)生，就具有一定的公定力、約束力和執(zhí)行力?？梢钥闯觯谛ЯΨ矫?，無論是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為還是法院的執(zhí)行行為，都是事實(shí)行為，或二次執(zhí)行行為。行政權(quán)是行政行為效力的具體體現(xiàn)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)自然也屬于行政權(quán)的范疇。

　　再次，根據(jù)分權(quán)理論，行政(administration)從本質(zhì)上來說是一種執(zhí)行行為，而司法(justice)則是一項(xiàng)解決糾紛的活動(dòng)。一般而言，行政是對法律的實(shí)施，而行政強(qiáng)制執(zhí)行則是對具體行政決定的實(shí)施，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)定義為行政權(quán)，其性質(zhì)與目的是一脈相承的。行政處罰權(quán)的功能主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)依法作出的具體行政行為的最終實(shí)現(xiàn)，也就是行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)時(shí)，要以國家強(qiáng)制力為目標(biāo)，行政權(quán)力的行使都是為了達(dá)到某種行政目的，而行政目的是通過行政行為來實(shí)現(xiàn)的。在這種情況下，行政相對人有時(shí)能夠有意識(shí)地配合或履行行政行為，而在這種情況下，行政相對人又不能表現(xiàn)出這種情形，當(dāng)法律賦予國家機(jī)構(gòu)以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)來實(shí)現(xiàn)特定行政行為所規(guī)定的相對人義務(wù)。所以，從本質(zhì)上說，行政強(qiáng)制權(quán)是行政權(quán)的理性擴(kuò)展，是行政權(quán)的特殊表現(xiàn)形式。[5]

　　最后，對于英美法系國家以及法國來說，雖然法院參與了執(zhí)行活動(dòng)，但并不意味著法院在履行執(zhí)行職能去代替行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，法院的參與僅僅體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約。事實(shí)上，無論是普通法系為首的英美國家，還是大陸法系的法國，在行政強(qiáng)制執(zhí)行中法院只是通過對行政決定的審查而下達(dá)能否執(zhí)行的決定，從而也沒有去具體實(shí)施執(zhí)行活動(dòng)。如果把行政強(qiáng)制執(zhí)行作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程來分析，法院只是參與了這個(gè)過程中的某一階段的活動(dòng)，其參與該活動(dòng)的目的就是為了監(jiān)督和制約行政權(quán)。我們不能因?yàn)閳?zhí)行過程中法院的參與而把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)。
 

　　二、對我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的分析：形成原因及其缺陷

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是指一個(gè)國家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬，或者說是一個(gè)國家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在不同國家權(quán)力之間的配置。我國現(xiàn)有的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是從80年代的民事執(zhí)行制度發(fā)展而來的。按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對不履行行政決定義務(wù)的相對人，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院接到申請后，申請執(zhí)行的行政決定如同法院的裁判書、調(diào)解書等其他生效的法律文書一樣，由法院的執(zhí)行庭強(qiáng)制執(zhí)行。1990年10月1日起開始實(shí)施的《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”爾后，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)第85條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，……如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書確有錯(cuò)誤，經(jīng)院長批準(zhǔn)，不予執(zhí)行，并將申請材料退回行政機(jī)關(guān)。” 1996年《最高人民法院關(guān)于處理行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件分工問題的通知》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件由行政審判庭負(fù)責(zé)審查;需要強(qiáng)制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭辦理。1998年，《最高人民法院關(guān)于辦理行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行案件有關(guān)問題的通知》重申了行政審判庭負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，還明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)和作出決定的形式。2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)一步明確了法院審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，形成了我國現(xiàn)有的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。[6]根據(jù)上述規(guī)定和其他單行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政法學(xué)界將我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配模式概括為：以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外。[7]

　　我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的形成，并非是受英美法系國家影響的結(jié)果，也不是某種法律思想促成的，其根本的原因是現(xiàn)實(shí)的需要。從新中國建立到改革開放，我國基本上不存在行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。這是由我國當(dāng)時(shí)的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開放以前，我國實(shí)行高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)是按照行政組織原則設(shè)計(jì)和建立起來的，國家與社會(huì)、行政機(jī)關(guān)與行政相對人的關(guān)系屬于隸屬性關(guān)系。而行政機(jī)關(guān)則采用指令性計(jì)劃和行政命令的方式對企業(yè)和社會(huì)成員進(jìn)行指揮和控制。在強(qiáng)大的組織體系面前，很少有行政相對人不服從指揮和控制的，即使有個(gè)別人抗拒這種指揮和控制，也常常可以轉(zhuǎn)化為刑事手段加以制裁。因此，當(dāng)時(shí)行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)一般不存在阻力，也就沒有建立行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的客觀必要性。改革開放以后，高度集權(quán)的體制被打破，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，行政相對人擺脫了從屬性的地位，成為有自身利益、獨(dú)立的一方法律主體。與此相適應(yīng)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的方式也隨之變化，在隸屬性關(guān)系中使用的指令性計(jì)劃、對人財(cái)物直接支配的管理方式逐漸減少，而行政許可、行政合同等間接管理方式逐漸增加，并成為行政行為的主要形式。在這種背景下，行政相對人拒不履行行政行為確定的義務(wù)的情況多有發(fā)生，建立相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度勢在必行。[8]

　　然而，改革開放之初，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置不健全、缺少必要的執(zhí)行手段，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不得不尋求行政以外法院的力量介入強(qiáng)制執(zhí)行，以確保行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)時(shí)的情況而言，公檢法機(jī)關(guān)在某種意義上還具有專政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，因此由法院負(fù)責(zé)實(shí)施更具有權(quán)威性。我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，在形成之初，并不是從保障人權(quán)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的角度出發(fā)的。[9]但是，由法院的制度角色所決定，在客觀上確實(shí)有利于人權(quán)的保護(hù)和對行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。[10]但是，也必須清醒地看到，我國目前的執(zhí)行體制中還存在著明顯的缺陷，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，不利于提高行政效率。以法院為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行模式，一方面由于大多數(shù)行政機(jī)關(guān)自身沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其作出的生效的具體行政行為必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，程序繁瑣，時(shí)間冗長，難免導(dǎo)致一拖再拖，造成具體行政行為所確定的義務(wù)很難及時(shí)實(shí)現(xiàn)，從而大大影響行政效率。另一方面，大量的申請執(zhí)行的行政案件也使法院不堪重負(fù)。[11]據(jù)有關(guān)資料顯示，自1989年到1999年底10年間，人民法院接受行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件和一審受案數(shù)相比，處于直線上升的趨勢。并且，法院受理的非訴執(zhí)行案件數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政一審受案數(shù)，如1998年全國一審受案數(shù)為98，463件，非訴執(zhí)行案件數(shù)為其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非訴執(zhí)行案件，裁定不予執(zhí)行的5，906件，占總數(shù)的1.66%;自動(dòng)履行243，211件，占68.30%;強(qiáng)制執(zhí)行43，609件，占12.25%;執(zhí)行和解20，221件，占5.68%;移送、終結(jié)和其他共43，170件，占12.12%.

　　第二，大大損害了司法權(quán)權(quán)威。我國現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式將絕大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配給人民法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯(cuò)位，既浪費(fèi)了有限的司法資源，又損害了司法權(quán)的本質(zhì)。司法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“司法機(jī)關(guān)依法對爭議所作的具有法的權(quán)威的裁判”， 其本質(zhì)是“權(quán)威裁判”，換言之，人民法院始終扮演的是一個(gè)消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機(jī)關(guān)的申請去強(qiáng)制執(zhí)行行政決定，這樣“行政機(jī)關(guān)就成了裁判所，法院到成了行政機(jī)關(guān)，成了執(zhí)行行政行為的機(jī)關(guān)”，這種司法與行政角色的嚴(yán)重錯(cuò)位、裁判與執(zhí)行職能的嚴(yán)重顛倒制度，容易導(dǎo)致行政訴訟中的裁判不公與執(zhí)行回轉(zhuǎn)。其結(jié)果使得“法院對行政機(jī)關(guān)的支撐功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了監(jiān)督功能”，“法院成了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門，司法權(quán)與行政權(quán)又形成一股合力來對付行政相對人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”，致使民告官的行政訴訟發(fā)生了令人擔(dān)擾的變異。
 

　　三、法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的定位：規(guī)范層面的描述與比較

　　在以德奧為代表的大陸法系國家，為了維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、有效的法秩序，行政行為被廣泛賦予公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。與這一理論相呼應(yīng)，行政強(qiáng)制執(zhí)行自然也被理解為行政行為執(zhí)行力的體現(xiàn)形式。從德奧等國的行政強(qiáng)制立法來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，原則上為作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，也可部分或全部委托下級行政機(jī)關(guān)代為執(zhí)行?；蛘哂行﹪页闪ｉT的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)行政行為的執(zhí)行。[14]根據(jù)德國《行政執(zhí)行法》的規(guī)定，對貨幣債權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)有兩類：一類是有關(guān)部門的最高聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)征得聯(lián)邦內(nèi)政部長的同意后所指定的行政機(jī)關(guān);另一類是聯(lián)邦財(cái)稅管理部門的執(zhí)行機(jī)關(guān)。對行為、容忍或不作為的行政強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)德國《行政執(zhí)行法》的規(guī)定由作出具體行政行為的機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。法院不參與具體的執(zhí)行活動(dòng)，如果行政相對人對執(zhí)行性行為不服的，原則上都可以向行政法院提起行政訴訟。但不允許行政相對人對執(zhí)行性行為所執(zhí)行的前提，即已經(jīng)發(fā)生確定力的基礎(chǔ)性行為再提起行政訴訟。

　　在日本，行政上的強(qiáng)制執(zhí)行手段包括執(zhí)行罰、代執(zhí)行、直接強(qiáng)制等手段。執(zhí)行罰指當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，規(guī)定一定的期限，敦促其履行義務(wù)，超過規(guī)定期限仍然不履行時(shí)，通告科處一定金額的罰款，形成一種壓力，以確保義務(wù)的履行。代執(zhí)行是指對可有他人代替履行的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)指定的人代替義務(wù)人履行義務(wù)，并向本人征收所需費(fèi)用的程序。當(dāng)通過間接執(zhí)行手段難以實(shí)現(xiàn)行政義務(wù)時(shí)或者緊急情況下，行政機(jī)關(guān)可以直接采取強(qiáng)制手段實(shí)行政行為的內(nèi)容。此外，對于公法上的金錢給付義務(wù)，可以采取強(qiáng)制征收[15]的方式進(jìn)行執(zhí)行。根據(jù)傳統(tǒng)行政國思想，行政義務(wù)上的強(qiáng)制應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自身實(shí)施，行政機(jī)關(guān)借助于司法機(jī)關(guān)的幫助，被認(rèn)為是有悖于情理的。但是，根據(jù)現(xiàn)代法治國理論，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政義務(wù)司法強(qiáng)制的價(jià)值。事實(shí)上，有的判例認(rèn)為，關(guān)于市廳舍的交付或提出請求，廳舍的權(quán)利主體市政府，應(yīng)該對相對人提起關(guān)于公法上的法律關(guān)系的訴訟，即當(dāng)事人訴訟，根據(jù)訴訟的確定判決，進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，或者根據(jù)臨時(shí)處分等民事訴訟法上的強(qiáng)制執(zhí)行方法來進(jìn)行，在一定意義上承認(rèn)了司法強(qiáng)制。[16]

　　在以美國為代表的普通法系國家，基于權(quán)力制衡理論和人權(quán)保障的思考，為有效制約行政權(quán)，防止行政權(quán)的濫用，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從來都被理解為司法權(quán)的范疇而非行政權(quán)，最終的強(qiáng)制執(zhí)行決定往往要依賴于法院。[17]因此，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，法院有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查，便成為英、美等國家行政法治的重要內(nèi)容。英、美等國家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度就是建立在這種“司法優(yōu)先”、“司法控制”的理念之上，即原則上由司法機(jī)關(guān)依司法程序強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)，在極少數(shù)情況下可由行政機(jī)關(guān)依行政程序強(qiáng)制執(zhí)行。在美國，行政決定作出后，通常情況下行政相對人都能自動(dòng)履行行政決定所確定的義務(wù)。在相對人不履行義務(wù)時(shí)，則發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行問題。在法律有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可以對不履行行政決定的行政相對人實(shí)施行政罰促使其履行行政決定。但相對人仍不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)則沒有直接執(zhí)行的權(quán)力，只能通過提起訴訟的方式請求法院裁判執(zhí)行行政決定，法院按照司法程序?qū)υ撋暾堖M(jìn)行審查裁判確定是否執(zhí)行行政決定。此外，如果法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自己采取行政罰等制裁措施迫使相對人履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請求法院裁判執(zhí)行行政決定。此外，在極少數(shù)特別緊急的情況下，根據(jù)公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)也可以不需要法院的確認(rèn)和支持，直接采取措施執(zhí)行行政決定，實(shí)現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。法院經(jīng)過審查并下達(dá)批準(zhǔn)執(zhí)行的裁定，具體執(zhí)行措施的裁決由美國司法部下屬的一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。

　　由于歷史原因，法國大革命前的專制統(tǒng)治引起人們對行政權(quán)的深惡痛絕。因此，在大陸法系國家中，法國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度獨(dú)具特色。法國的行政處理作為單方面的行政行為，其具有效力先定特權(quán)，在法律上具有執(zhí)行的力量。當(dāng)然，也并非所有的行政處理都具有執(zhí)行的內(nèi)容，只有那些為相對人規(guī)定了作為或不作為義務(wù)的行政處理才需要執(zhí)行。需要執(zhí)行的行政處理，當(dāng)相對人不履行行政處理所確定的義務(wù)時(shí)，就發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行的問題。法國的行政強(qiáng)制執(zhí)行，在體制上存在行政機(jī)關(guān)借助法院力量的執(zhí)行和不借助法院力量的自行執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行包括對不履行義務(wù)的相對人科處行政罰，還包括行政機(jī)關(guān)直接以職權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行。無論是行政機(jī)關(guān)科以行政罰，還是直接強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。在很多情況下，當(dāng)事人不履行行政處理所確定的義務(wù)時(shí)，法律規(guī)定行政刑罰作為制裁，依靠當(dāng)事人對刑罰的恐懼而自動(dòng)履行義務(wù)。[18]

　　由于歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)體制和文化觀念等方面的差異，司法機(jī)關(guān)在世界各國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中所發(fā)揮的功能不同。就德國而言，行政機(jī)關(guān)自身享有完全的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)權(quán)，在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，其不需要向法院提出申請去獲得法院的批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)可以下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行決定并直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。法院對行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督由被執(zhí)行人提起行政訴訟而啟動(dòng)，屬于一種事后的監(jiān)督。日本的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度和德國具有很強(qiáng)的相似性，但從發(fā)展趨勢來看，司法強(qiáng)制的價(jià)值正逐步受到理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注?；谌龣?quán)分立、相互制衡的理念，美國的行政強(qiáng)制執(zhí)行則充分體現(xiàn)了法院的事前監(jiān)督職能，而且這種監(jiān)督還依據(jù)嚴(yán)格的訴訟程序進(jìn)行，有效的保障了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。法國雖然是大陸法系國家，但其強(qiáng)制執(zhí)行制度背后的理念卻和美國具有很強(qiáng)的一致性，其和美國不同的是法院靠刑罰手段的壓力促使行政相對人履行義務(wù)。
 

　　四、行政強(qiáng)制執(zhí)行中法院應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能：以中國行政強(qiáng)制立法為中心

　　中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2000年會(huì)于2000年7月25至29日在青島舉行，會(huì)議主題就是“行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐”。在該會(huì)議上，學(xué)者們以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)提出了行政強(qiáng)制執(zhí)行的幾種模式，具體分為行政模式、司法和行政復(fù)合模式，其中司法與行政復(fù)合模式又可分為以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式和以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式。應(yīng)當(dāng)指出，與會(huì)代表在對強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬問題上，采用單一行政模式或司法模式的觀點(diǎn)并不多見，多數(shù)主張司法與行政復(fù)合模式，但在具體選擇是以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式還是以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式上，則存在較大分歧。[19]

　　按照全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2005年5月13日印發(fā)的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(征求意見稿)第十四條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)有法律規(guī)定。法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法本法規(guī)定的程序?qū)σ呀?jīng)發(fā)生法律效力的行政決定予以強(qiáng)制執(zhí)行;法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院執(zhí)行。從這一規(guī)定來看，基本上還是沿襲了我國現(xiàn)行的制度，實(shí)行以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外的執(zhí)行方式。從該征求意見稿的相關(guān)內(nèi)容看，和現(xiàn)行制度相比基本上也沒有較大的改變。

　　上海十佳刑事律師認(rèn)為，結(jié)合我國的具體情況，我國應(yīng)當(dāng)建立下述執(zhí)行模式：承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)通過自身的強(qiáng)制執(zhí)行手段仍無法實(shí)現(xiàn)行政行為內(nèi)容，或該執(zhí)行行為涉及相對人重大人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)需向法院提出執(zhí)行申請，法院對該申請進(jìn)行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院裁定負(fù)責(zé)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。具體來說，該模式主要的設(shè)計(jì)思路如下：

　　首先，廣泛承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種執(zhí)行權(quán)既包括執(zhí)行罰、公告違法事實(shí)等間接行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，還包括采取直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力。事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，也有不少行政機(jī)關(guān)享有采取一定的間接行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)充行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。上海十佳刑事律師認(rèn)為，基于行政行為執(zhí)行力的理論，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有采取一定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，為了提高執(zhí)行效率，我們還可以進(jìn)一步拓寬享有此類權(quán)力的主體，增加更多的執(zhí)行手段。

　　其次，賦予行政機(jī)關(guān)緊急情況下采取直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)指出的是，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的范圍，劃清行政機(jī)關(guān)和法院強(qiáng)制執(zhí)行的界限。上海十佳刑事律師認(rèn)為，一般而言，只有對于防礙公共安全、公共衛(wèi)生等有可能危害公共利益的緊急情況，才能由行政機(jī)關(guān)直接自行執(zhí)行，且該執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確的法律授權(quán)。

　　再次，明確法院強(qiáng)制執(zhí)行的審查程序，建立執(zhí)行前的“聽證程序”制度。也有學(xué)者指出，我國的“民告官”一直處于一個(gè)非良性的循環(huán)，行政相對人對于行政行為帶來的損害很難通過行政訴訟得到救濟(jì)，因此，可以從執(zhí)行問題著手，建立“官告民”制度，即法院對于行政機(jī)關(guān)提請執(zhí)行的行政行為通過公開、對抗的訴訟程序進(jìn)行司法審查，從而決定是否予以執(zhí)行的制度，這一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和訴訟原理的要求。我們認(rèn)為，建立的“官告民”的執(zhí)行制度固然是一種理想模式，但并不符合中國國情。

　　最后，規(guī)范行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和法院強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制，充分保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益。明確規(guī)定對于行政機(jī)關(guān)違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟的程序?qū)で缶葷?jì)，對于法院違法的裁定可以通過國家賠償?shù)某绦蛴枰跃葷?jì)。